Информация прокуратуры УР о выявленных правонарушениях за первое полугодие 2011 года

30.09.2011 Информация прокуратуры УР о выявленных правонарушениях за первое полугодие 2011 года Прокуратурой Удмуртской Республики продолжается работа по оказанию практической помощи прокурорам районов и городов, а также проверке деятельности в сфере надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Как показывают выезды в районы, в целом, работа в указанном направлении строится в соответствии с предъявляемыми требованиями. Вместе с тем, по-прежнему выявляются незаконные муниципальные акты, издаваемые как органами местного самоуправления муниципальных районов, так и поселений. Так, актами органов местного самоуправления ряда районов определен порядок распоряжения органами местного самоуправления средствами, не зачисляемыми в бюджет, именуемыми в этих актах как внебюджетные и поступающие от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, а также направление их расходования. Данный акт нарушает требования следующих статей Бюджетного Кодекса Российской Федерации: - статья 32 (устанавливает принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов) Согласно этой норме все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах. - статья 35 (устанавливает принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов) В соответствии с указанной статьей расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся: субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; средств целевых иностранных кредитов (заимствований); добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации; расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации; отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года. Перечисленные случаи не относятся к ситуации, предусмотренной настоящим актом. - статья 38.2. (устанавливает принцип единства кассы) Данный принцип означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации. Кроме того, согласно пункту 1 статьи 2 ГК РФ предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. В силу этой же нормы в регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. В то же время, действующее законодательство не наделяет ни органы государственной власти, ни органы местного самоуправления полномочиями по осуществлению предпринимательской деятельности. Более того, пунктом 3 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ «О защите конкуренции» установлено прямой запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов. Действующее законодательство, в том числе, Бюджетный Кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 12 января 1996 года N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» разрешает осуществление приносящей доход деятельности таким типам бюджетных учреждений как автономные и бюджетные. Но поступившие от осуществления такой деятельности средства остаются в распоряжении указанных юридических лиц. В свою очередь, денежные средства от деятельности казенных учреждений поступают в распоряжение бюджета. Указанные средства, в соответствии со статьей 32 БК РФ подлежат отражению в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах. Использование бюджетных средств, в свою очередь, осуществляется с соблюдением принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, который означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета. Также органы местного самоуправления, зачастую, утверждают правила содержания птиц и домашнего скота в личных подворьях граждан. Вопросы, урегулированные подобными актами, регламентированы приказом Минсельхоза РФ от 03 апреля 2006 года N 103 «Об утверждении Ветеринарных правил содержания птиц на личных подворьях граждан и птицеводческих хозяйствах открытого типа». Пунктом 1 статьи 39 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» определено, что на территории Российской Федерации действуют федеральные санитарные правила, утвержденные и введенные в действие федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. В силу пункта 4 этой же статьи данного Федерального закона нормативные правовые акты, касающиеся вопросов обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, принимаемые, в том числе, органами местного самоуправления, не должны противоречить санитарным правилам. Согласно пункту 3 Положения об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 сентября 2005 года N 569, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальные органы. Кроме того, в соответствии со статьей 2 закона Российской Федерации от 14 мая 1993 года N 4979-1 «О ветеринарии» ветеринарное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Следовательно, органы местного самоуправления не вправе издавать подобные акты. Также органы местного самоуправления принимают акты, регулирующие вопросы безопасности людей на водных объектах и охране их жизни и здоровья. Согласно Водному Кодексу РФ к полномочиям органов местного самоуправления в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований, относятся: - владение, пользование, распоряжение такими водными объектами (пункт 1 части 1 статьи 27); - осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий (пункт 2 части 1 статьи 27); - осуществление мер по охране таких водных объектов (пункт 2 части 1 статьи 27); - установление ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности муниципальных образований, порядка расчета и взимания этой платы (пункт 4 части 1 статьи 27); - установление на уровне муниципальных районов и городских округов правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований, для личных и бытовых нужд (часть 3 статьи 6, часть 2 статьи 27); - предоставление городскими и сельскими поселениями, городскими округами гражданам информации об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований (часть 3 статьи 27). Необходимо иметь ввиду, что органы местного самоуправления вправе принимать правовые акты нормативного характера только по вопросам, касающимся реализации полномочий, предусмотренных пунктом 4 части 1 статьи 27 и частью 3 статьи 6, часть 2 статьи 27 Водного Кодекса РФ. Регулирование органами местного самоуправления иных вопросов, связанных с пользованием водными объектами, не допускается, принятие правовых актов нормативного характера по остальным вопросам, отнесенным Водным Кодексом РФ к предметам ведения органов местного самоуправления, не требуется. К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с пунктами 7 и 8 статьи 25 Водного Кодекса РФ отнесено утверждение правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах и утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах. Данный вопрос урегулирован Правилами охраны жизни людей на водных объектах в Удмуртской Республике, утвержденными постановлением Правительства Удмуртской Республики от 22 декабря 2008 года N 300. Воспроизведение в муниципальных актах положений данного нормативного правового акта либо регулирование указанных вопросов является превышением органами местного самоуправления предоставленной им федеральным законодательством компетенции в сфере отношений, связанных с пользованием водными объектами. Органами местного самоуправления ряда районов республики приняты муниципальные акты, регулирующие вопросы предоставления и оплаты полустационарного, нестационарного социального обслуживания, срочного социального обслуживания. В то же время, подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации отнесено решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания, в том числе, граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 2 августа 1995 года N 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов представляет собой деятельность по удовлетворению потребностей указанных граждан в социальных услугах. Социальное обслуживание включает в себя совокупность социальных услуг, которые предоставляются гражданам пожилого возраста и инвалидам на дому или в учреждениях социального обслуживания независимо от форм собственности. Статья 19 указанного Федерального закона устанавливает такую форму социального обслуживания как полустационарное социальное обслуживание, включающую в себя социально-бытовое, медицинское и культурное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, организацию их питания, отдыха, обеспечение их участия в посильной трудовой деятельности и поддержание активного образа жизни. Порядок и условия полустационарного социального обслуживания определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Согласно подпункту «б» пункта 1 статьи 13 закона Удмуртской Республики от 23 декабря 2004 года N 89-РЗ «Об адресной социальной защите населения в Удмуртской Республике» полустационарное социальное обслуживание является одной из форм социального обслуживания граждан. Пунктом 3 этой же статьи закона Удмуртской Республики от 23 декабря 2004 года N 89-РЗ «Об адресной социальной защите населения в Удмуртской Республике» определено, что порядок и условия предоставления данной формы социального обслуживания устанавливается Правительством Удмуртской Республики. Данный вопрос урегулирован Положением о порядке и условиях предоставления и оплаты полустационарного, нестационарного социального обслуживания, срочного социального обслуживания и социально-консультативной помощи, утвержденным постановлением Правительства Удмуртской Республики от 11 апреля 2005 года N 54, и не отнесен к полномочиям органов местного самоуправления. Множественные несоответствия федеральному законодательству содержатся в муниципальных актах по вопросам пожарной безопасности. Это, прежде всего, касается актов, регулирующих статус так называемых добровольных пожарных дружин. Зачастую перечень задач таких формирований не соответствует требованиям статьи 9 Федерального закона от 06 мая 2011 года N 100-ФЗ «О добровольной пожарной охране». Этими же актами добровольным пожарным предоставляется право проверять противопожарное состояние объектов, жилых домов на территории соответствующего муниципального образования. В то же время, в силу пункта 1 Положения о государственном пожарном надзоре, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2004 года N 820, осуществление деятельности по проверке соблюдения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства, а также должностными лицами требований пожарной безопасности, возложено на должностных лиц органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы. Помимо этого, в силу статьи 16 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ «О пожарной безопасности» принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов по пожарной безопасности и контроль за их исполнением отнесен к полномочиям федеральных органов государственной власти в области пожарной безопасности. В свою очередь, согласно пункту 4 статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» муниципальный контроль осуществляется в сфере соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами. Помимо этого, органами местного самоуправления принимаются акты, регламентирующие вопросы обеспечения первичных мер пожарной безопасности на территории соответствующих муниципальных образований. Указанные акты содержат нормы, которыми определен перечень первичных средств пожаротушения для объектов экономики, учреждений, организаций. В соответствии со статьей 20 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ «О пожарной безопасности» нормативное правовое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой принятие органами государственной власти нормативных правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений, связанных с обеспечением пожарной безопасности. Полномочия органов местного самоуправления в сфере пожарной безопасности определены статье 19 указанного Федерального закона, в свою очередь, права и обязанности граждан и юридических лиц в данной сфере, определены статьями 34 и 37 этого же Федерального закона. Исходя из совокупности указанных норм, органы местного самоуправления вправе утверждать лишь перечень первичных средств тушения пожаров и противопожарного инвентаря, которые обязаны иметь граждане в помещениях и строениях, находящихся в их собственности (пользовании). Иные полномочия в указанной сфере органам местного самоуправления действующее законодательство не предоставляет. В свою очередь, в соответствии с пунктом 108 Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), утвержденных приказом МЧС России от 18 июня 2003 года N 313, помещения, здания и сооружения необходимо обеспечивать первичными средствами пожаротушения в соответствии с приложением № 3. Таким образом, требования к видам и количеству первичных средств пожаротушения определены федеральным нормативным правовым актом. Представительными органами многих муниципальных образований приняты акты, регулирующие отношения, возникающие в области размещения объектов наружной рекламы и информации на территории соответствующих муниципальных образований. Указанные акты содержат нормы, согласно которым к заявлению на установку рекламной конструкции прилагается пакет документов в соответствии с требованиями Федерального закон «О рекламе», в том числе, топографическая съемка территории места установки рекламной конструкции в масштабе 1:500. В соответствии с частью 12 статьи 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ «О рекламе» орган местного самоуправления муниципального района не вправе требовать от заявителя представления документов и сведений, не относящихся к территориальному размещению, внешнему виду и техническим параметрам рекламной конструкции. Под топографической съемкой понимается совокупность работ по созданию топографических карт или планов местности посредством измерений расстояний, высот, углов и т.п. с помощью различных инструментов (наземная съемка), а также получение изображений земной поверхности с летательных аппаратов (аэросъемка, космическая съемка). Следовательно, топографические снимки относятся не к внешнему виду и техническим параметрам рекламной конструкции, а к территориальному ее размещению. Таким образом, в случае установки рекламы на уже имеющейся конструкции, а также в случае использования строительных сеток, перетяжек, рекламных конструкций, монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта, топографическая съемка не требуется. Помимо этого, в подобных актах имеются нормы, определяющие, что в случае необходимости Администрация вправе запросить иные документы, относящиеся к территориальному размещению, внешнему виду и техническим параметрам рекламной конструкции. Этими же актами устанавливается, что при непредставлении вышеуказанных документов Администрация вправе отказать в рассмотрении заявления. Перечисленные нормы содержат коррупциогенный фактор, устанавливающий для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, выражающийся в широте дискреционных полномочий - неопределенность условий или оснований принятия решения (подпункт «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года N 96). Представительными органами местного самоуправления ряда муниципальных образований приняты положения об обнародовании нормативных правовых актов. Согласно пункту 6 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уставом муниципального образования должны определяться виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов. В силу части 3 этой же статьи порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования. Данный вопрос урегулирован уставами муниципальных образований и регламентирование его другими видами муниципальных актов противоречит требованиям действующего законодательства. Также зачастую содержат противоречия акты, регулирующие вопросы организации и обеспечении оздоровления и отдыха детей в каникулярное время. Отдельными нормами таких актов установлены сроки пребывания детей в лагерях. Вместе с тем, перечисленные нормы нарушают требования пунктов 1.3 и 1.5 санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.4.4.2599-10 «Гигиенические требования к устройству, содержанию и организации режима в оздоровительных учреждениях с дневным пребыванием детей в период каникул», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 19 апреля 2010 года N 25. Данные санитарно-эпидемиологические правила, в силу пункта 3 Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 года N 554, устанавливают единые санитарно-эпидемиологические требования к условиям воспитания и обучения. Пунктом 1 статьи 39 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» определено, что на территории Российской Федерации действуют федеральные санитарные правила, утвержденные и введенные в действие федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. В силу пункта 4 этой же статьи данного Федерального закона нормативные правовые акты, касающиеся вопросов обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, принимаемые, в том числе, органами местного самоуправления, не должны противоречить санитарным правилам. Согласно пункту 3 Положения об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 сентября 2005 года N 569, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальные органы. Указанное информационное письмо направляется для использования в работе по надзору за соответствием федеральному законодательству муниципальных актов.